Preparação
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A Preparação é a segunda fase e possui subprocessos próprios, conforme o fluxo abaixo:
Após a verificação de que o convenente cumpre os requisitos necessários para a celebração de um convênio de saída, tratados na seção "Visão Geral" de Convênios de Saída, o convenente deverá realizar o cadastramento da proposta de plano de trabalho no Sigcon-MG Módulo Saída. Caso tenha sido realizado chamamento público, essa etapa será realizada apenas pelo convenente que tiver sido selecionado no procedimento em questão.
A proposta de plano de trabalho é o documento a ser apresentado à Administração Pública do Poder Executivo pelo interessado em celebrar convênio de saída, contendo, no mínimo, os dados necessários à avaliação do programa, projeto, atividade, inclusive reforma ou obra, serviço, evento ou aquisição de bens.
O Decreto n° 48.745/2023, em seu art. 30, traz a relação das informações que devem constar na proposta de plano de trabalho:
dados e informações do convenente e, se for o caso, do interveniente;
dados da proposta com a descrição e a especificação completa do objeto a ser executado, justificativa e interesse público relacionados ao convênio de saída, incluindo a população beneficiada diretamente;
relação contendo os dados da equipe executora, que é a equipe do convenente responsável pelo contato direto com o concedente durante a celebração, execução e prestação de contas do instrumento;
estimativa de tempo de duração da vigência do convênio de saída;
cronograma físico de execução do objeto, contendo a descrição das metas a serem atingidas, a definição e a estimativa de tempo de duração das etapas, fases ou atividades e indicadores físicos de execução;
plano de aplicação dos recursos a serem desembolsados pelo concedente e, quando houver, da contrapartida do convenente, em bens e serviços ou financeira e dos aportes do interveniente, contendo a previsão das despesas a serem realizadas, inclusive eventuais despesas com diárias de viagens e custos indiretos;
cronograma de desembolso dos recursos solicitados, da contrapartida financeira ou em bens e serviços e, se for o caso, de outros aportes.
Se houver prévio chamamento público, a Proposta de Plano de Trabalho deve estar de acordo com as informações apresentadas na proposta classificada na seleção, em conformidade com as disposições do edital.
Portanto, a proposta de plano de trabalho do convênio de saída deverá conter os dados dos signatários dos instrumentos – concedente, convenente e, se for o caso, interveniente, os quais deverão abranger a razão social, o endereço da sede, o CNPJ, e os dos respectivos representantes legais.
A proposta de plano de trabalho deverá ser acompanhada também dos dados da equipe executora do convenente, a qual deverá ser composta pelos responsáveis pela documentação encaminhada durante a celebração, pela execução e pela prestação de contas dos recursos do instrumento. É desejável que os indicados tenham competência e formação compatível com as atividades que deverão ser desenvolvidas em cada função.
Ainda em relação à indicação dos membros da equipe executora do convenente, considerando o princípio de segregação das funções, é desejável que para cada uma das macro atividades atribuídas a equipe executora seja designado responsável distinto, de modo que os designados para a realização das ações de execução não sejam os mesmos das de controle – monitoramento e prestação de contas.
Observação:
O princípio da segregação das funções, no âmbito do direito administrativo, visa orientar a ação do controle na Administração Pública a partir da separação entre funções de aprovação, execução e contabilização.
Quanto à estimativa de tempo de vigência do convênio de saída, esta deverá observar o limite de 2.192 dias, ou seja, 6 anos, conforme disposto no art. 24 do Decreto n°48.745/2023. A fixação da vigência deverá ser compatível com a natureza do objeto que se pretende executar a partir do ajuste.
O plano de aplicação de recursos é a seção do plano de trabalho em que deverão ser listado todos os itens que serão adquiridos ou contratados com os recursos do convênio de saída para a execução do objeto. Para cada item deverão ser encaminhados orçamentos que demonstrem a compatibilidade do valor do item com o preço de mercado.
A proposta de plano de trabalho também deverá apresentar o cronograma de desembolso contendo a data prevista para o aporte de contrapartida pelo convenente. Tal como disposto no art. 58 do Decreto n°48.745/2023, a contrapartida financeira deverá ser depositada na conta específica do convênio de saída até o final do mês subsequente ao recebimento de recursos estaduais, devendo o depósito ser, no mínimo, proporcional ao montante de recursos estaduais recebidos.
Exemplo de inserção da contrapartida no cronograma de desembolso:
No caso de um convênio de saída de R$110.000,00, em que R$100.000,00 será repassado pelo concedente e R$10.000,00 será repassado pelo convenente, caso o concedente deposite R$50.000,00 em janeiro de 2025, o convenente deverá depositar, no mínimo, R$5.000,00 até o final de fevereiro de 2025. Em hipóteses distinta, caso o concedente deposite a integralidade do recurso em janeiro de 2025, o convenente deverá depositar o total da contrapartida até o final de fevereiro de 2025.
Após o recebimento da proposta de plano de trabalho pelo concedente, a área técnica responsável pela celebração deverá verificar se as datas do cronograma de desembolso referentes aos repasses dos recursos estaduais apresentam compatibilidade com: (1) as etapas de execução do objeto do convênio de saída; (2) o risco associado à execução do objeto; e (3) a disponibilidade orçamentária e financeira do estado.
No que se refere à compatibilidade das datas de repasse com as etapas de execução do objeto do convênio, essa questão foi abordada na decisão do Tribunal de Contas da União (TCU) no Acórdão nº 2306/2009. Segundo o TCU, é necessária uma consonância entre a liberação dos recursos e a execução física do objeto, de modo que o acompanhamento da aplicação dos recursos pelo concedente ocorra durante todo o processo. Assim, em um convênio de saída destinado à realização de uma obra, os repasses podem ser realizados conforme as etapas da intervenção, como serviços preliminares, construção de paredes, instalação de telhados, entre outros.
A análise do risco associado à execução do objeto deve identificar instrumentos mais suscetíveis a irregularidades ou que envolvam uma quantia elevada de recursos. Nesses casos, a liberação de parcelas sucessivas condicionada à comprovação da regularidade aplicação dos recursos já repassados possibilita uma reorientação tempestiva de ações do convenente, o que pode evitar o cometimento de irregularidades insanáveis. O grau de complexidade do objeto e o alto valor do convênio devem ser avaliados caso a caso, considerando a realidade específica dos signatários de cada instrumento.
Em relação à disponibilidade orçamentária e financeira do concedente, esta deverá ser verificada a partir da Lei Orçamentária Anual (LOA), da programação orçamentária e financeira e do cronograma de execução mensal de desembolso.
A proposta de plano de trabalho registrada no Sigcon-MG Módulo Saída deverá ser acompanhada dos documentos listados nos checklists de documentação para celebração disponibilizados no Portal de Convênios e Parcerias.
Os checklists especificam a documentação necessária para a celebração, com base no disposto na Seção II do Decreto n° 48.745/2023, indicando os documentos necessários de acordo com a natureza jurídica do convenente e o tipo de atendimento associado ao objeto do convênio de saída.
Em cada um dos itens do checklist é indicado os requisitos que o documento deve apresentar como, por exemplo, os tipos de assinaturas, o conteúdo de declarações ou prazos de validade.
Os documentos listados no checklist associados ao tipo de atendimento da proposta e à natureza jurídica do convenente só podem ser dispensados mediante apresentação de justificativa técnica, fundamentada, e anuência do ordenador de despesas, nos termos do § 3º do art. 30 do Decreto n° 48.745/2023.
Na hipótese de haver a dispensa dos documentos completares à proposta prevista no § 3º do art. 30 do Decreto n° 48.745/2023, deverá constar no termo do instrumento cláusula tratando da condição suspensiva do convênio de saída, estabelecendo que a liberação de recursos ficará condicionada à apresentação dos documentos complementares exigíveis por força de lei.
A contrapartida é o aporte de recursos, financeiros ou em bens e serviços, do convenente como contribuição para a consecução do objeto do convênio custeado, em sua maior parte, pelos recursos advindos do concedente.
A previsão orçamentária da contrapartida para o recebimento de transferências voluntárias é uma exigência prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n° 101/2000, conforme disposto na alínea "d" do § 1, de seu art. 25.
No Estado de Minas Gerais, a apresentação da contrapartida por parte do convenente para celebração de convênio de saída com o Poder Executivo Estadual também é prevista na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a qual estabelece diferentes percentuais de contrapartida exigíveis, mediante critérios relacionados à capacidade financeira dos municípios beneficiados, ao respectivo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), ao índice de Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEGM) calculado pelo TCEMG, localização do município, caso esse esteja inserido em uma área estabelecida como prioritária.
Nos casos em que for previsto o aporte de contrapartida financeira no convênio de saída, deverá ser encaminhado os junto com a proposta de plano de trabalho documentos que demonstrem que os recursos referentes à contrapartida financeira estão assegurados, os quais podem variar conforme a natureza jurídica do convenente:
Quando o convenente for ente federado ou entidade pública, esse documento corresponderá ao quadro de detalhamento de despesa, no qual deverá constar dotação orçamentária completa, com saldo compatível com o valor da contrapartida.
Quando o convenente for um consórcio público, esse documento corresponderá à declaração de que os recursos referentes à contrapartida estão assegurados mediante a indicação do respectivo contrato de rateio ou por meio de recursos próprios do consórcio.
Quando o convenente for entidade privada sem fins lucrativos, esse documento corresponderá à declaração de que os recursos referentes à contrapartida estão assegurados, assinada pelo representante legal.
Nos casos em que for pactuado o aporte da contrapartida em bens e serviços, o § 1º do art. 27 do Decreto n° 48.745/2023 estabelece que deverá ser apresentado pela convenente memória de cálculo que permita mensurar economicamente o valor dos bens e serviços que serão aportados, o qual deverá apresentar conformidade com os valores praticados no mercado.
Assim, a memória de cálculo apresentada no momento da celebração deverá ser acompanhada de documentos que demonstrem a conformidade dos bens e serviços aportados com os valores praticados no mercado. São exemplos de documentos que podem ser apresentados os parâmetros de preço listados no § 4º do art. 32 do Decreto n° 48.745/2023 para a elaboração do orçamento estimado, sendo facultado ao convenente o uso de outros documentos, desde que aceitos pelo concedente.
O convenente deve levantar os custos relacionados à execução do convênio de saída para assegurar que o recurso a ser repassado pelo concedente está de acordo com o montante necessário para cumprimento das metas pactuadas.
Os parâmetros de preços previstos em todos os checklists são os documentos que servem para comprovar a compatibilidade dos custos unitários dos itens inseridos no plano de aplicação de recursos da proposta de plano de trabalho com os valores de mercado.
Os parâmetros de preço a serem utilizados para os bens e serviços inseridos no plano de aplicação de recursos correspondem àquelas listadas no § 4º do art. 32 do Decreto n° 48.745/2023:
outros convênios da mesma natureza, celebrados por órgão ou entidade da Administração Pública do Poder Executivo no período de até 1 ano anterior à data da apresentação da proposta de plano de trabalho;
aquisições e contratações realizadas pela Administração Pública do Poder Executivo, em execução ou concluídas no período de até 1 ano anterior à data da apresentação da proposta de plano de trabalho, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;
consulta a sistemas oficiais de governo, como o módulo de Melhores Preços do Portal de Compras MG ou banco de preços em saúde, ou Banco de Preços do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – TCEMG, desde que os valores se refiram a aquisições ou contratações em execução ou concluídas no período de até 1 ano anterior à data da apresentação da proposta de plano de trabalho, considerando prioritariamente aquisições realizadas no Estado;
catálogo eletrônico de padronização de compras e serviços;
pesquisa em bases oficiais de notas fiscais eletrônicas, desde que a data das notas fiscais esteja compreendida no período de até 1 ano anterior à data da apresentação da proposta de plano de trabalho;
utilização de dados de bancos de preços e sistemas de cotação disponíveis na internet para o público em geral, de pesquisa publicada em mídias ou em sítios eletrônicos especializados, ou de domínio amplo, desde que atualizados no período de até 1 ano anterior à data da apresentação da proposta de plano de trabalho, contendo a data e hora de acesso;
pesquisa direta com fornecedores distintos, contendo o número do Cadastro de Pessoa Física – CPF ou do Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica – CNPJ do fornecedor, realizada nos últimos 6 meses anteriores à data da apresentação da proposta, sendo permitida a consulta a sítios eletrônicos de fornecedores na internet, desde que identificado o endereço e a data de realização da pesquisa;
consulta a preços praticados em aquisições ou contratações privadas, desde que compreendidos no intervalo de até 1 ano anterior à data da apresentação da proposta de plano de trabalho.
Para cada um dos itens previstos no plano de aplicação de recurso, em regra, devem ser apresentados três preços, que podem derivar de um mesmo tipo de parâmetro de preço ou de diferentes tipos. Essa regra pode ser excepcionada mediante anuência do ordenador de despesas, após a apresentação de justificativa, por parte do convenente, para a não apresentação dos parâmertos de preço no momento da preparação.
O custo unitário do bem ou serviço inserido na planilha detalhada de itens e no plano de aplicação de recursos será um valor entre a média e o menor dos preços coletados.
Na hipótese de ser prevista a aquisição de materiais de consumo com os recursos do convênio, esses podem ser descritos na planilha detalhada e no plano de aplicação de recursos por grupos e classes de materiais, conforme definição da Secretaria de Planejamento e Gestão de Minas Gerais (Seplag), com o respectivo valor global. O custo estimado do valor global deverá ser obtido por meio do levantamento de três preços, observados os parâmetros de preços do § 4º do art. 32 do Decreto n° 48.745/2023, de uma mesma quantidade de determinado item que enquadre no grupo/classe em questão. Ao longo da execução, o convenente poderá adquirir outros itens do grupo/classe previsto no plano de trabalho, em quantidades diversas, desde que respeitado o custo estimado do valor global.
Os custos unitários estimados deverão incluir todos os tributos, encargos sociais, trabalhistas e financeiros, taxas, seguros, fretes e quaisquer outros ônus que porventura possam recair sobre os itens a serem adquiridos ou contratados, ou a informação de que devem estar destacados.
Ressalta-se que os parâmetros contidos no 4º do art. 32 do Decreto n° 48.745/2023 são destinados para a formação de custos estimados de bens e serviços. Para convênios voltados para a execução de obras e convênios em que for prevista a remuneração da equipe do convenente, os custos estimados de tais despesas devem ser obtidos a partir dos seguintes meios:
No caso de obras: bancos de preços para obras mantidos pelo órgão ou pela entidade responsável pela coordenação da política de infraestrutura e obras ou outras tabelas de preços de referência mantidas pela Administração Pública do Poder Executivo.
No caso de equipe: tabela de preços de associações profissionais.
Caso sejam previstas despesas com os custos indiretos do convênio de saída, também será necessária a apresentação de documentos que comprovem a compatibilidade do custo estimado desses com o preço de mercado.
Todas as aquisições e contratações previstas no convênio de saída deverão ser relacionadas na planilha detalhada de itens e custos e, para cada um dos itens inseridos, deverão ser indicados os preços levantados a partir dos parâmetros de preços utilizados. A padronização desse documento, elaborada pela Segov, é disponibilizada no Portal de Convênios e Parcerias, na aba "Padronizações"
Despesas de pessoal podem ser pagas se o convenente for uma entidade privada sem fins lucrativos que atue de forma complementar ao SUS e se a equipe de trabalho da Fundação de Apoio interveniente, no caso de convênio celebrado com ICT, atuar na execução do objeto do convênio de saída. Assim sendo, quando as características da proposta justificarem a remuneração de equipe de trabalho, o convenente deve providenciar planilha de detalhamento de despesas de pessoal.
A padronização desse documento, elaborada pela Segov, é disponibilizada no Portal de Convênios e Parcerias, na aba "Padronizações". Conforme consta no modelo disponibilizado, a planilha de despesa de pessoal pode contemplar as despesas com pagamentos de impostos, contribuições sociais, Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, férias, décimo terceiro salário, salários proporcionais, verbas rescisórias e demais encargos sociais
Na hipótese de contar na proposta de plano de trabalho despesa com trabalhadores da equipe do convenente e não for prevista a dedicação exclusiva desses a tarefas vinculadas ao objeto do convênio de saída, deverá ser encaminhada memória de cálculo do rateio da despesa com equipe, considerando o tempo efetivamente dedicado ao convênio.
É vedada a destinação de recursos do convênio de saída para equipe do convenente que for ente federado ou pessoa jurídica a ele vinculado.
As verbas rescisórias da equipe de trabalho podem, inclusive, ser pagas após a vigência, mas há que se fazer um planejamento e previsão dessas, com a sua inclusão na planilha de despesas de pessoal.
A proposta de plano de trabalho para a celebração de convênio de saída que tiver por objeto a execução de reforma ou obra também dependerá da apresentação pelo convenente de planilha orçamentária de custos e memorial de cálculo dos quantitativos físicos, cujos valores não podem ser superiores aos contidos em bancos de preços para obras mantidos pelo órgão ou pela entidade responsável pela coordenação da política de infraestrutura e obras ou outras tabelas de preços de referência mantidas pela Administração Pública do Poder Executivo.
A padronização da planilha orçamentária, elaborada pela Segov, é disponibilizada no Portal de Convênios e Parcerias, na aba "Padronizações". Conforme consta no modelo disponibilizado, deverá constar na planilha orçamentária a relação de todos os serviços de uma obra com as respectivas unidades de medida, quantidades e preços unitários.
O envio, junto à proposta de plano de trabalho, de documento que comprove a regularidade do imóvel em que será feita a intervenção pretendida a partir da celebração do convênio é obrigatório nos casos de convênio de saída voltado para a realização de reforma ou obra de engenharia e nos casos em que for prevista aquisição de bem com instalação.
Conforme disposto no art. 31 do Decreto n° 48.745/2023, a comprovação da regularidade do imóvel da intervenção deve ser feita mediante a apresentação de certidão de ônus reais ou certidão de inteiro teor do imóvel, que comprove o exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel pelo convenente, emitida nos últimos 12 meses a contar da data de apresentação da proposta ou de documento que comprove a situação possessória do convenente.
Caso o convenente não disponha, no momento da celebração, da certidão de ônus reais ou certidão de inteiro teor do imóvel, é permitida a substituição provisória dessa documentação por documentação que comprove a situação possessória do convenente em relação ao imóvel.
Os tipos de documentos que servem para fins de comprovação possessória do imóvel para a celebração do convênio de saída são listados no checklist de celebração. Cumpre reiterar que esses documentos substituem provisoriamente os documentos que comprovam o exercício dos plenos poderes inerentes à propriedade do imóvel. Portanto, é requisito para a aprovação da prestação de contas que até o término da vigência do convênio de saída tenha sido regularizada a situação do imóvel da intervenção, por meio da apresentação do registro do imóvel, certidão de ônus reais ou certidão de inteiro teor do imóvel em questão.
Observação:
De acordo com o art. 1.228 do Código Civil, a propriedade envolve os poderes de uso, gozo e disposição da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. A posse, por sua vez, corresponde ao exercício, pleno ou não, de algum desses poderes inerentes à propriedade, conforme disposto no art. 1.196 do Código Civil
