▪️Convênios de Saída

Visão Geral

O que é convênio administrativo?

• O convênio é um instrumento destinado a concretizar os esforços entre entes estatais ou entre estes e entes privados, visando à execução de programas de governo ou à realização de projetos de interesse comum, em regime de mútua cooperação” (COSTA, 2023).

• “[...] é o acordo de vontades [...], por meio do qual são conjugados esforços e (ou) recursos, visando a disciplinar a atuação harmônica e sem intuito lucrativo das partes, para o desempenho de competências administrativas” (JUSTEN FILHO, 2010).

Dessa forma, entende-se por convênio administrativo o instrumento celebrado entre duas partes, sendo uma delas integrante da Administração Pública, para a execução de um objeto de interesse público, em regime de mútua cooperação, sem fins lucrativos e que pode prever ou não o repasse de recursos.

Geralmente, os convênios são firmados para a realização de projetos, prestação de serviços, transferência de recursos ou execução de atividades que beneficiem tanto as partes envolvidas quanto a sociedade como um todo.

A celebração desses instrumentos de cooperação tem como finalidade a garantia da eficiência na execução de projetos, a otimização do uso dos recursos públicos e a promoção da integração entre as instituições participantes.

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Convênios são contratos?

De acordo com o Acórdão do Tribunal de Contas da União n°1.457/2009, a principal diferença entre convênios e contratos está no interesse dos participantes:

“no contrato, os interesses das partes são divergentes e opostos, ao passo que nos convênios os partícipes têm interesses comuns e coincidentes” (TCU, 2009).

A Professora de Direito Administrativo Di Pietro (2012) aponta, ainda, outras características dos convênios que diferem estes dois instrumentos:

• objetivo comum entre as partes envolvidas;

• afinidade de atribuições institucionais entre os partícipes, o que demanda convergência de competência entre ambos; e

• transferência de recurso como gestão de recursos públicos, mas não como remuneração.

É importante distinguir estes dois instrumentos para saber quando usá-los e quais normas serão aplicadas na execução de cada um deles.

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O que são Convênios de Saída?

• Convênios de Entrada: há o ingresso de recursos no orçamento estadual, que é quando o Estado é convenente e a União concedente.

• Convênios de Saída: há a transferência de recursos financeiros de um ente público para outro ente (como no caso da transferência de recurso do Estado para o município, neste caso o convênio firmado será de saída para o Estado e de entrada para o município).

No Estado de Minas Gerais, os convênios de saída são regulamentados pelo Decreto nº 48.745, de 29 de dezembro de 2023.

Conforme disposto no art. 2º, inciso I do Decreto nº 48.745/2023, os convênios de saída são instrumentos de interesse recíproco por meio do qual são conjugados esforços, para a atuação sem fins lucrativos das partes para a realização de programa, projeto, atividade, inclusive reforma ou obra, serviço, evento ou aquisição de bens, mediante a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas no orçamento estadual.

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Não aplicabilidade do Decreto nº 48.745/2023

O Decreto nº 48.745/2023 prevê as situações nas quais as parcerias, em sentido amplo, celebradas pelo Poder Executivo Estadual não serão regidas pelas normas de convênio de saída:

• as parcerias celebradas no âmbito do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (Mrosc), instituídas pela da Lei Federal nº 13.019/ 2014;
• os repasses provenientes do Fundo Estadual de Cultura – FEC a municípios mineiros e instituições de direito público municipal, previstos na Lei nº 24.462/2023;
• nos casos em que lei ou regulamentação específica discipline, de forma diversa, as transferências de recursos financeiros para execução de programas em parceria com qualquer esfera governamental ou entidades privadas sem fins lucrativos. São exemplos de transferências legais regidas por normas próprias:

  • Termos de parceria celebrados com organizações qualificadas como Organizações Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e contratos de gestão celebrados com Organizações Sociais (OS);

  • Programa de Complementação ao Atendimento Educacional Especializado às Pessoas Portadoras de Deficiência (Paed),

  • Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE);

  • Parcerias para pesquisa, ciência, tecnologia e incentivos à inovação previstas na Lei nº 22.929, de 2018;
  • Transferências de recursos do Fundo Estadual de Saúde (FES) para Fundos Municipais de Saúde (FMS), regulamentadas pelo Decreto nº 48.600/2023.

Além dessas hipóteses previstas no Decreto nº 48.745/2023, há situações em que os requisitos de um convênio de saída não são verificados no arranjo proposto e, por essa razão, não há aplicação do regulamento. Exemplos:

• Quando não há interesse recíproco no objeto pactuado: relações contraprestacionais com entidades da administração pública indireta. Um exemplo seria a aquisição de bens ou a contratação de serviços prestados por uma entidade integrante da Administração Pública indireta, que tenham sido criada para esse fim específico, tais como os serviços postais prestados pelos Correios, serviços bancários prestados pela Caixa econômica Federal, ou abastecimento energético pela Cemig;

• Quando a atribuição legal ou estatutária do convenente não é compatível com o objeto proposto. Um exemplo seria a celebração de um convênio voltado para a melhoria de vias públicas com um consórcio público que tem como finalidade prevista em seu protocolo de intenções a promoção de serviços de saúde.

• Quando o objeto do convênio de saída envolve a disposição, a cessão ou a adjunção de servidor.

É importante destacar que além dos requisitos do arranjo, o convenente também deverá estar apto a celebrar convênios de saída. Para isso, o convenente não poderá ser enquadrado nas seguintes hipóteses:

• como pessoa natural;

• como entidade privada com fins lucrativos que não atue de forma complementar ao Sistema Único de Saúde;

• como sindicato de servidores públicos, associação de servidores públicos ou clube de servidores públicos;

• como órgão ou entidade da Administração Pública do Poder Executivo, quando o concedente e o convenente possuírem unidades orçamentárias integrantes do orçamento fiscal. São exemplos desse tipo de arranjo a celebração de instrumento entre as Secretarias de Estado de Minas Gerais ou mesmo entre uma secretaria de estado e uma empresa pública estadual, com dotação orçamentária no orçamento fiscal, tais como a Emater e Epamig.

• como uma caixa escolar das redes públicas estadual e municipais de ensino;

• estar inadimplente com a Administração Pública do Poder Executivo ou com pendências documentais no Cadastro Geral de Convenentes do Estado de Minas Gerais (Cagec), salvo exceções previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias:

• não atender as exigências do art. 25 da Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000, salvo para convênios de saída celebrados com entes federados, entidades públicas e consórcios públicos voltados para ações de educação, saúde e assistência social:

  • cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;

  • observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;

  • previsão orçamentária de contrapartida.

Fases de um Convênio de Saída

O fluxo de execução de um convênio de saída pode ser dividido em 5 etapas: planejamento, preparação, celebração, execução e prestação de contas.

Assim como representado na imagem abaixo, as etapas "execução" e "prestação de contas" são realizadas de forma paralela, ou seja, a prestação de contas dos recursos do ajuste deve ser apresentada ao convenente em concomitância com a execução.

Até a entrada em vigor do Decreto n° 48.745/2023, a prestação de contas dos recursos era a etapa final de um convênio de saída. A nova disposição das etapas foi possibilitada pela criação da funcionalidade "registro de execução", que é a ferramenta que possibilita a realização dos registros dos atos do convenente na execução do convênio de saída ao tempo em que esses forem realizados.