INTRODUÇÃO

O que é o MROSC?

O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – MROSC – é uma agenda política ampla que tem como objetivo aperfeiçoar o ambiente jurídico e institucional entre as Organizações da Sociedade Civil e suas relações com o Estado.
Uma das principais conquistas do MROSC é a Lei Federal n° 13.019, de 31 de julho de 2014, que define novas regras para a celebração de parcerias, nas quais a Administração Pública e as Organizações da Sociedade Civil cooperam para alcançar um interesse comum de finalidade pública.
Essa lei reconhece que as parcerias aproximam as políticas públicas das pessoas e das realidades locais, possibilitando a solução de problemas sociais específicos de forma criativa e inovadora. Por ter abrangência nacional, a lei deve ser cumprida por todos os Órgãos e Entidades Públicas Federais, Estaduais, Distrital e Municipais, dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
No Poder Executivo Estado de Minas Gerais, o MROSC foi regulamentado pelo Decreto n° 47.132, de 20 de janeiro de 2017, em conformidade com a Lei Federal, mas considerando especificidades deste Estado e detalhando procedimentos a serem seguidos nessas parcerias.

O que é o Terceiro Setor?

O “Terceiro Setor” inclui as entidades não estatais sem fins lucrativos, que desenvolvem atividades de interesse público. Assim, o Estado seria o Primeiro Setor, a iniciativa privada, voltada à exploração de atividade econômica, o Segundo Setor, e o Terceiro Setor seria composto por organizações privadas que se comprometem à realização de interesses coletivos.
A terminologia “Terceiro Setor” é de origem sociológica, não se encontrando positivada no nosso ordenamento, razão pela qual são utilizadas outras expressões, dentre as quais “entes de cooperação”, “organizações não governamentais” e “entidades de caridade”.
(TOURINHO, 2016)

Aplicabilidade da Lei e do Decreto

Como identificar uma relação que se enquadra na Lei Federal e no Decreto? Para refletir sobre isso, é preciso identificar as partes aptas a celebrar essas parcerias.
Então, as normas definem que a parceria ocorre entre os parceiros – Administração Pública e Organização da Sociedade Civil – que acordam determinado objeto para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, elucidado abaixo:
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
OEEP
União, os Estados, Distrito Federal e Municípios e respectivas autarquias e fundações Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista prestadoras de serviço público, e suas subsidiárias, alcançadas pelo disposto no § 9º do art. 37 da Constituição da República Federativa de 1988*
O Decreto nº 47.132/2017 conceitua como Órgão ou Entidade Estadual Parceiro (OEEP) o Órgão ou Entidade da Administração Pública do Poder Executivo Estadual que celebra a parceria.
*ou seja, aquelas que recebem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio geral.
Já o termo Organização da Sociedade Civil (OSC) contempla entidades privadas sem fins lucrativos, algumas sociedades cooperativas e organizações religiosas, como descrito no quadro abaixo:
ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS
SOCIEDADES COOPERATIVAS
ORGANIZAÇÕES RELIGIOSAS
  • Não distribuem resultados ou sobras de qualquer natureza, participações ou parcelas do seu patrimônio, e os aplica integralmente na consecução do respectivo objeto social.
  • São formadas como associações ou fundações.
  • As associações são formadas pela união de pessoas que objetivem o bem social da coletividade ou se restringem a um público menor (como no caso dos clubes e sindicatos).
  • As fundações são formadas a partir de um capital financeiro de empresas ou pessoas, com objetivos sociais e voltados ao bem coletivo.
  • São integradas por pessoas em situação de risco ou vulnerabilidade pessoal ou social.
  • São alcançadas por programas e ações de combate à pobreza e de geração de trabalho e renda.
  • São voltadas para fomento, educação e capacitação de trabalhadores rurais ou capacitação de agentes de assistência técnica e extensão rural.
  • São capacitadas para execução de atividades ou de projetos de interesse público ou de cunho social.
  • Devem se dedicar a atividades ou a projetos de interesse público e cunho social distintas das religiosas.
São exemplos de OSCs: creches, Associações de Pais e Amigos dos Excepcionais (APAEs), instituições para acolhimento de idosos, cooperativas de produtores rurais voltadas para capacitação, associações de catadores e reciclagem, associações esportivas amadoras, associações culturais, entre outras.
LEITURA IMPORTANTE
Art. 2°, incisos I e II, da Lei Federal n° 13.019, de 2014. Art. 2°, incisos I e II, do Decreto nº 47.132, de 2017.
Além disso, é essencial verificar se o ajuste a ser celebrado entre as partes está incluído no conceito de parceria trazido no Decreto 47.132, de 2017:
"art.2º (...)
IV – parceria: conjunto de direitos, responsabilidades e obrigações decorrentes de relação jurídica estabelecida formalmente entre o órgão ou entidade estadual parceiro e a OSC, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividade ou de projeto previamente estabelecido em plano de trabalho anexo ao instrumento da parceria;"
Assim sendo, as parcerias regidas pela Lei Federal nº 13.019, de 2014 e pelo Decreto nº 47.132, de 2017 mesclam as seguintes condições:
Segundo o Dicionário Online de Português, cooperação é a forma de auxiliar e colaborar prestando ajuda para atingir/executar algo; Já mútua significa o que é exercido por ambas as partes de forma recíproca, que, por sua vez, significa . Por outro lado, recíproco é aquilo que se vale da mesma maneira para ambos.
Nas parcerias regidas pela Lei Federal nº 13.019/2014 e pelo Decreto nº 47.132/2017, a Administração Pública e a OSC unem esforços para atingir uma finalidade de interesse comum a ambas as partes e de natureza pública
A parceria em regime de mútua cooperação, voltada para o alcance de finalidades de interesse público e recíproco, entre a Administração Pública e as OSCs será realizada por meio de Termo de Colaboração, Termo de Fomento e Acordo de Cooperação. Falaremos sobre os instrumentos mais adiante neste material.

Não aplicabilidade da Lei e do Decreto

Antes de prosseguirmos, é preciso abordar os casos de não aplicabilidade dos normativos sobre os quais estamos tratando aqui. Ou seja, a própria norma excluiu sua aplicação de determinadas relações, mesmo que nelas sejam identificadas as partes conceituadas no item anterior.
ATENÇÃO
A própria Lei Federal nº 13.019/2014 prevê algumas situações nas quais a nova legislação não se aplica. Essas situações foram esclarecidas no Decreto nº 47.132/2017

Situações em que a legislação não se aplica

PARTE NÃO INCLUÍDA NO CONCEITO DE OSC
RELAÇÕES SEM MÚTUA COOPERAÇÃO
AUSÊNCIA DE INTERESSE RECÍPROCO
OUTRAS SITUAÇÕES
Convênios, inclusive os que permanecem regidos pelo Decreto nº 46.319, de 26 de setembro de 2013, celebrados com:
  • Órgão ou Entidade da Administração Pública;
  • Consórcio público constituído nos termos da Lei Federal nº 11.107, de 6 de abril de 2005;
  • Entidades de classe e Ordem dos Advogados do Brasil;
  • Entidades filantrópicas e sem fins lucrativos que atuam de forma complementar ao Sistema Único de Saúde – SUS – cujo objeto se enquadre nas despesas com ações e serviços de saúde previstas no art. 3º da Lei Complementar Federal nº 141, de 13 de janeiro de 2012;
  • Repasses para caixas escolares estaduais, as quais são controladas indiretamente pelo Estado e estão sujeitas a restrições e controles típicos das Entidades Públicas e incomuns à sociedade civil (mais de uma vez que o Tribunal de Justiça de Minas Gerais as reconhece como “células de execução de comandos advindos na maior parte do Poder Público”).
Atos realizados fora do regime de mútua cooperação (sem união de esforços ou pactuação de resultados), inclusive doação/comodato e cessão/adjunção de servidor.
Relações contra prestacionais com OSCs (interesses não comuns às partes). Como exemplo, há os patrocínios (a OSC tem interesse em receber recursos para contribuir com a realização de seu evento e a Administração Pública objetiva a divulgação da atuação/marca do Governo).
• Convênios, inclusive os que permanecem regidos pelo Decreto nº 46.319, de 26 de setembro de 2013, celebrados com transferências de recursos internacionais naquilo que conflitarem com a Lei.
• Termos de compromisso cultural - Lei Cultura Viva, regidos pela Lei Federal nº 13.018, de 22 de julho de 2014.
• Contratos de gestão celebrados com organizações qualificadas como Organizações Sociais (OSs).
• Termos de parceria celebrados com organizações qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Recíproco (Oscips).
• Programa de Complementação ao Atendimento Educacional Especializado às Pessoas Portadoras de Deficiência (Paed), Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE).
• Anuidades e contribuições associativas.
• Parcerias com os serviços sociais autônomos (por exemplo, as entidades que compõem o Sistema “S”, como Sesc, Sebrae e Senai, são consideradas entidades paraestatais).
• Transferências de recursos financeiros a entidades privadas sem fins lucrativos enquadradas no conceito de fundações de apoio previsto no inciso VII do art. 2º da Lei Federal nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004, intervenientes de convênios de saída celebrados com Instituições de Ensino Superior ou Instituições Científicas, Tecnológicas e de Inovação ou convenentes em instrumentos celebrados nos termos da Lei nº 22.929, de 12 de janeiro de 2018.
LEITURA IMPORTANTE
Organizações Sociais (OS) é outra qualificação que pode ser conferida pelo Estado a entidades privadas sem fins lucrativos que atenderem ao disposto na legislação. Com as OSs são celebrados contratos de gestão, regulamentados pelo Decreto nº 47.553, de 07 de dezembro de 2018.
Por sua vez, Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) é uma qualificação dada pelo Estado a entidades privadas sem fins lucrativos que cumprirem os requisitos legais. Apenas Oscips podem celebrar termos de parceria, regulamentados pelo Decreto nº 47.554, de 07 de dezembro de 2018.
As Organizações da Sociedade Civil que receberem essas qualificações podem celebrar contratos de gestão ou termos de parcerias com o Poder Público e também parcerias regidas pelo MROSC.
Esses instrumentos jurídicos não se confundem e possuem regras específicas. Mais adiante vamos esclarecer a diferença entre as parcerias do MROSC, o contrato de gestão com OS e o termo de parceria com Oscip.
OSCs qualificadas como Organizações Sociais (OS) e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) também podem celebrar parcerias do MROSC.
ATENÇÃO
A parceria conferida pelo MROSC possui regras distintas das aplicadas a contratos de gestão e a termos de parceria.

Princípios e Diretrizes

As parcerias entre a Administração Pública e as OSCs, sejam por meio de Termos de Fomento, de Colaboração ou Acordos de Cooperação e tendo por objeto atividade ou projeto, todas elas têm por fundamento base:
  • a gestão pública democrática;
  • a participação social;
  • o fortalecimento da sociedade civil;
  • a transparência na aplicação dos recursos públicos
E tem como princípios norteadores:
  • a legalidade;
  • a legitimidade;
  • a impessoalidade;
  • a moralidade;
  • a publicidade;
  • a economicidade;
  • a eficiência;
  • a eficácia.
LEITURA IMPORTANTE
Agora, já sabemos o que são as OSCs, o que os normativos consideram por esse termo, quais são os novos instrumentos jurídicos utilizados para formalizar as parcerias e os casos de não aplicabilidade da Lei e do Decreto relativos ao MROSC, iremos explicar os tipos de instrumento de parceria.

Tipos de instrumentos

Antes do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, a cooperação entre Poder Público e Organizações da Sociedade Civil era realizada por meio de convênios, observado o art. 116 da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e as normas de cada ente federado.
Devido ao cenário de insegurança jurídica em relação às regras de parcerização e reconhecendo que as normas aplicadas a convênios não eram adequadas às características da sociedade civil, a Lei Federal nº 13.019/2014 criou novos instrumentos jurídicos específicos para parcerias com OSCs.
De acordo com a nova legislação, a parceria entre a Administração Pública e as OSCs, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, será realizada por meio de: Termo de Colaboração, Termo de Fomento ou Acordo de Cooperação.
Os novos instrumentos de pactuação devem ser adotados a partir da característica de cada parceria.
INSTRUMENTO DE PARCERIA
CARACTERÍSTICA
FORMA DE SELEÇÃO
TERMO DE FOMENTO
  1. 1.
    Finalidade de interesse público que envolva transferência de recursos financeiros;
  2. 2.
    Expertise e elaboração do projeto ou atividade que será objeto da parceria são dados pela OSC;
  3. 3.
    A Administração Pública, por meio dos recursos aportados fomenta as ações desempenhadas OSC.
Regra: chamamento público Exceções: arts.29,30 e 31 da Lei Federal 13.019, de 2014
TERMO DE COLABORAÇÃO
  1. 1.
    Finalidade de interesse público que envolva transferência de recursos financeiros;
  2. 2.
    Diretrizes do projeto ou atividade que será objeto da parceria são dadas pela Administração Pública;
  3. 3.
    O Poder Público seleciona a melhor OSC para desempenhar determinada atividade ou projeto.
Regra: chamamento público Exceções: arts.29,30 e 31 da Lei Federal 13.019, de 2014
ACORDO DE COOPERAÇÃO
  1. 1.
    Finalidade de interesse público que não envolva transferência de recursos financeiros.
Regra: Sem prévio chamamento público Exceção: É necessário o chamamento público quando a parceria envolver comodato, doação ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial.
Vale, também, destacar a diferença entre atividade e projeto. Ambos podem ser executados pela OSC por meio do instrumento de parceria, mas há peculiaridades sobre cada um dos dois:
Por atividade, entende-se o conjunto de operações que se realizam de modo contínuo ou permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à satisfação de interesses compartilhados pela Administração Pública e pela Organização da Sociedade Civil.
Projeto é o conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto destinado à satisfação de interesses compartilhados pela Administração Pública e pela Organização da Sociedade Civil.
LEITURA IMPORTANTE
Art. 2°, incisos II-A e II-B, da Lei Federal n° 13.019, de 2014.

FASES

Tanto a Lei Federal n° 13.019, de 2014 quanto o Decreto n° 47.132, de 2017 apresentam uma lógica processual, sendo possível identificar 5 fases principais:
É seguindo esta lógica que este manual tratará as regras dispostas nas referidas normas.
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